世界主要国家军民融合项目市场化运作的主要做法

随着军民融合发展纵深推进，世界主要国家的政府在管理军民融合项目中注重综合运用经济、法律和行政等手段，以间接宏观调控为主，充分发挥市场机制的作用，避免对军民融合项目的直接干预。注重发挥市场机制的决定性作用，理清政府与市场的边界，通过营造公平、公正、公开的竞争环境，积极扶持中小企业参与军民融合项目，推进军民融合项目共建共享，充分调动军民融合项目参与各方的积极性和创造力，使“看得见的手”真正有效，“看不见的手”得以充分施展，不仅推动军民融合项目落地见效，而且提高了军民融合项目运作的效率。

一、促进军民融合项目的充分竞争

世界主要国家都注重实行国家调控下的市场经济体制。市场经济有一种要求融合的“天性”，即打破各部门、各领域自成体系、自我封闭的发展格局，通过竞争在全社会范围内优化资源配置，以实现经济效益的最大化。发达成熟的市场经济要求打破军民分割的界限，把“军”和“民”纳入一个统一的大系统。世界主要国家在军民融合项目立项和实施的过程中，遵循市场规律，充分发挥市场机制的作用，努力维持军民融合项目的竞争态势，逐步加大竞争性采购的比例，尽可能防止垄断。采用成熟的民用高新技术成果研制新式武器装备及其与之相配套的产品，直接采购经过民用考验且能满足军事要求的货架产品用于武器装备系统，同时让具备生产能力和承制资格的民用高新技术企业在武器装备科研的源头就参与竞争。

美国国防部国防采办咨询委员会的一项调查表明，如果向民营企业开放国防市场，一般可以使成本降低30—50%。美国国防部发布的新版《联邦采办条例》中，要求重大装备采办项目必须有两个或两个以上的承包商制造样机并开展样机竞争；《武器系统采办改革》法案中提出，确保在装备采办项目全寿命过程中的主承包商或分包商层次拥有保证竞争的措施，或提供竞争选择。近年来，美国国防部简化武器装备研发和采购流程，提高绩效与经济可承受度，即通过下放装备采办权限、减少管理层级和繁冗程序来提升军民融合项目运作的效率，加快前沿技术的应用；通过加强国防部装备采办人员与企业互动，将社会最新技术和理念融入装备采办实践。美国航天航空局把一些影响载人航天领域中人的健康和工作的挑战性问题，通过第三方开放创新平台（如InnoCentive等）发布给国内外的参与者；美国国防部高级研究计划局无人驾驶汽车项目和机器人项目，采用“超级挑战赛”的形式，向社会大众公布创新需求。美国航空航天局利用“中心创新基金”“百年挑战”“创新先进概念”“中小企业创新研究计划”与“中小企业技术转让计划”“空间技术研究资助”“改变游戏规则研发”“小型航天器技术”“飞行机会”“技术演示任务”等10多种年度项目，以合同竞争方式充分调动社会力量参与创新性概念和颠覆性技术的研发，为一些空间探索关键技术的成熟提供了重要支撑。此外，美国还不断推行军用标准改革，在对过去所有军用标准和规范进行全面清理、审查的基础上，废止了4000余项军用规范和300余项军用标准，采纳了1784项民用标准（非政府标准），大大提高了民用技术标准和性能规范在国防部标准化文件中的比例，为推动军民融合项目的充分竞争扫清了障碍。

俄罗斯政府为推动军民融合项目落地推出一系列政策，如保障企业商业活动的自由，降低执法和行政成本，修改相关经济法案，稳定税收政策。俄罗斯加大“军转民”发展力度，并逐步推行军民融合发展模式，主要做法是着力组建军民联合产业集团，既能承担武器装备研制计划、生产科技含量高的军品任务，又能在国内外市场上开展军民两用技术产品的竞争、加速科研成果产业化，最终形成军品与民品双向互惠互利的企业群。俄罗斯以适应国际军火市场需求为目标，改革军用产品订货制度，实行市场化军用产品订货方式；充分利用民用科研生产力为军事工业服务，打破军用产品订货承包商所有制形式的限制，将竞争作为军用产品订货的基础手段，只要具有军用产品订货任务许可证的科研生产单位，都可以成为军用产品订货的承包商。近年来，俄罗斯积极对军工产业进行结构调整和政策引导，促使军工企业不断扩大业务范围、积极参与市场竞争、注重民用市场、寻求国际合作、加大产品出口，在保证军工产业生存的同时，形成适应市场竞争的运行机制，在国民经济中发挥了“火车头”的作用。

2015年，日本防卫省设立、独自出资、主导实施了安全保障技术研究推进制度这一军民融合竞争性资助研究项目，效仿美国国防部高级研究计划局的创新管理模式，按照独立性、公平性和透明性原则向全社会公开招标，加强大学、研究机构和企业的合作，充分挖掘原始创新研究成果，培育有前景的萌芽和早期研究，促进先进前沿技术在军民领域的应用，拓展国防科技领域的创新极限。项目研究成果可运用于国防和和军事领域，也可转化应用于民用领域。

二、积极扶持中小企业参与军民融合项目

中小企业在创新思维和创新效率方面具有明显优势，在国防技术创新中的作用越来越重要。世界主要国家认为，创新已经逐渐从成熟的大企业转移到中小企业，中小企业掌握着最前沿的理论、最核心的知识和最专业的技术。因此，世界主要国家通过整合产业链上的中小企业，构建多种形式的并行创新网络，为军民融合项目提供源源不断的新方法、新技术和新手段，吸引中小企业参与武器装备研制生产，尤其注重发现和识别蕴藏在中小企业中那些将来有可能成长为颠覆性技术的预先研究。英国国防部国防研究局的研究计划就规定，必须将该局的1/3的科研经费分包给民用中小企业，目的是降低武器装备研制生产的成本，同时带动民用经济的发展。

美国国防部一直致力于推动中小型企业为国防技术革新贡献力量。美国国防部认为，“军事技术的革命性创新历来都来自次级公司或者小型公司。”近年来，美国每一财年的国防授权法案中，都有巨额的有助于成果转化的“快速创新项目”投资，主要面向中小企业和国防部非传统供应商，以加强技术应用，满足各军种的军事需求。美国国防部规定，民营中小企业参与军民两用技术研发项目，分担50%的技术开发经费，并享有该技术的商业应用权利。为了进一步鼓励军民科技协同创新，推动军方与民营中小型企业的合作，美国推出了技术补偿政策，在装备采办计划中推出更多的创新做法，以减少中小型企业因军事需求不确定而增加的研发成本。此外，美国还制定了《小企业法》《中小企业技术创新开发法》《小企业经济政策法》《小企业贷款法》等扶持中小企业参与军民融合项目的法规。同时配套了落实中小企业参与军品市场竞争的扶持基金和政策，如筹措技术研究开发资金、发放研究开发资金、资助研究开发资金，对研究开发品优先订货，开放政府实验室和研究机构，推行中小企业特殊培育制度等。“快速创新项目”面向中小企业和国防部非传统供应商，为国防部提供可快速应用于采办项目的创新技术。这些措施极大激发了中小企业的积极性，推动中小企业参与军民融合项目的市场竞争。根据新一代美国联邦政府采购数据库中的数据，目前中小企业承担的新兴战略领域项目约占国防部项目总数的20%以上。

俄罗斯政府为鼓励大学、研究机构、民营企业等民间力量参与军事技术创新和武器装备研制生产，推出一系列政策措施，如保障企业商业活动的自由，降低执法和行政成本，修改相关经济法案，稳定税收政策等。在俄罗斯军工产业投资规划中，把具有竞争力和发展前景的国防关键技术、军民两用技术作为投资重点，制定了军转民工作规划、明确了目标任务和实施方案，同时加快推进民用技术在军事领域的应用，加强军方与大学、研究机构、民营中小企业的合作，推进军事前沿技术的联合攻关，以缩短武器装备研制生产的周期，实现关键前沿技术的重大突破，促进军民工业基础一体化的建设。

日本政府制定的《防卫计划大纲》强调，要加强和充实与民营中小企业的合作，积极、充分地利用有可能转用到军事领域的民生技术，大力推进防卫装备技术的发展。日本确定将来可能用于重要武器装备的新技术作为优先研制项目，联合全社会的科研力量合作开发，鼓励中小企业参与军事技术创新、承担军事科研和武器装备预研项目；大力推行军民两用技术发展策略和军民科技协同创新，鼓励中小企业发展军民两用技术，对承担军工科研生产任务的民营中小企业实行优惠政策，加大扶持力度，以确保其技术的领先地位。日本防卫省成立了主要用于发掘军事技术的资金，提出要与民营中小企业合作，力争发掘应用于军事技术的民用技术等目标。此外，日本政府还采取各种优惠措施对参与军事技术创新和军品研制生产的中小企业进行扶持，政府金融机构以低于商业银行3到4个百分点的优惠利率，为其提供低息贷款，以调动中小企业的积极性。目前日本有资格接受装备订货的中小企业超过2000家，这些企业在从事电子设备、精密仪器等民用产品生产的同时，不断将民用产品开发中储备的尖端民用技术广泛应用于军事领域。

法国颁布的军事计划法中，详细阐述了通过优先发展军民两用技术、动员全社会研发力量加强国防科技的研究开发，将其作为国防科研的重要技术基础之一。法国政府鼓励国防科研机构与民营中小企业建立伙伴关系，实行税收研究经费制，前者意在鼓励国内包括国防系统在内的科研机构与中小企业间建立合作伙伴关系，推动相互之间的“战略对话”，后者旨在鼓励中小企业加大科研投入和参与军事技术创新。这些重要法案和政策的出台实施，有力地推动了军民两用技术的发展。法国发布的《国防与国家安全白皮书》提出，在财政紧张的情况下，应维持充足的研发投入，保持中小企业这个重要的创新源泉。法国激活开放创新活力、推进军民科技协同创新，核心是大力支持中小企业发展军民两用技术，同时将民用技术应用到军事系统中，鼓励中小企业参与武器装备采办竞争，构建军民融合型的军产学研联盟和军事技术创新体系。

以色列将国防部下属企业公司化，不仅使国有公司增强核心竞争力，涌现了如以色列军事工业公司、武器装备研制局（即拉法尔公司）、以色列飞机工业公司等十几家大型军工企业，而且在装备采购中严格坚持公开、公平原则，鼓励国有公司与私营中小企业平等参与武器装备研制项目的竞争，从而带动了一大批私营中小企业快速发展。同时，民营中小企业也充分利用自身的优势和国防投资，积极参与武器装备研制生产。以色列的民营中小企业与军队之间的关系非常密切，它们的很多产品都被军队采购，并且快速地投入使用。而且这些民营中小企业会根据军队的需要，随时进行产品改进和更新。大批掌握专业军事知识的退役军人被吸收到市场，成为民营中小企业与军队紧密合作的“粘合剂”。在高度军民融合模式下，以色列军队与民用或半民用的中小企业合作开发各种武器系统。

印度政府颁布新法规，允许国营军工企业与国内外私营中小企业组建合资企业，向私营中小企业发放国防工业许可证，以“提升印度民族工业生产现代化、具有国防竞争力防务产品的能力。”印度在首部《国防生产政策》和新版《国防采办程序》中表示，为促进印度尽快实现武器系统和平台研制与生产的国产化，将向中小企业提供专项资金，用于国防开发，强大国防工业基础。除了合资企业，印度政府允许在政府批准框架范围内实行公私合作，包括国营防务公司退出交易的相关条款。印度国防领域百分之百地对本国私营中小企业开放，并发放国防工业许可证。

美、俄、日等军事强国不遗余力地推进军民融合发展，加快军民一体化的进程，核心关注点就在于广开途径，充分利用民营中小企业的优势，通过国防采购制度、补偿制度、知识产权制度等方面改革，激发开放创新活力，寻找突破性创新和新兴前沿技术为军队所用。利用先进民用产品和技术获取军事竞争优势，是当今时代军民融合发展的首要关注点，必须吸纳新生力量，汲取优质资源，激发全社会创新活力，更多、更快地利用民营中小企业，灵活运用合同、契约、协议等形式，鼓励有能力的中小企业通过市场参与公平竞争，从源头上识别和捕捉能够开辟颠覆性军事应用空间、改变作战规则的颠覆性技术，以争取主动、赢得未来。

三、推进军民融合项目共建共享共用

世界主要国家在信息网络、通用光缆、无线通信和卫星通信等军民融合项目中实现了军民共建、共享和共用。据国外专家估计，美、英、法、德、日等世界军事强国发展信息化武器装备所需要的高新技术，80～90%来自民营企业，而只有10～20%来自军方的科研院所。

美国国防部规定，企业在参与军民融合项目时，分担50%的技术开发经费，并享有该技术的商业应用权利。美国超过95％的全球信息栅格传输服务是由民营部门提供的，许多网络管理服务也由非国防部机构承担。美国棱镜计划就是依托民用网络，实时跟踪、监听、提取和分析用户信息，为美国政府和军方服务。美国军方与政府部门正在共同建设用于网电空间作战能力试验与评估的国家网电靶场和用于存储、过滤、处理和分析的海量网络数据的高性能计算中心。

俄罗斯也正在将数据库、数据库管理和应用技术以及信息远程通信系统和网络统一在一起，构建统一的信息空间，实现军民共建共享共用。俄罗斯采取了一系列措施吸引社会力量参与军民融合项目建设，包括先期研究基金会资助前沿研究、创新科技连、设立创新日、建立“开放式创新之窗”等。2013年，先期研究基金成立以来，持续聚焦前沿技术研究，研究项目不断增加，计划每年开展60—70个项目，主要从事机器人技术、人工智能领域的研究，确保俄罗斯在国防技术领域获得优势。为加强国防服务类企业的战场保障能力，俄罗斯将国防部所属的大型修理、建筑、媒体等企业进行股份制改组，组建无限股份公司——国防服务总公司，将生产范围相同和相近的企业进行整合，将俄罗斯的后勤职能部分外包给航空修理公司、特种修理公司、武器修理公司、国防建筑公司等国防服务总公司的下属公司，充分利用地方保障力量，实现军民融合，在很大程度上弥补了战场建设中的装备不足、人员不够，使相关工程部队能专职于密级程度较高的战备工程建设和专用物资装备的保障，实现战场建设的敏捷、高效。在最近新一轮后勤改革中，俄罗斯继续推进后勤社会化保障改革，吸引社会力量保障部队的战场设施，并探讨战时实施承包商保障的问题。目前，俄罗期共有67个军地共用机场，其中的38个将在2009年利用地方力量为军事航空装备加油；从2009年开始，在大的居民区内使用地方加油站为军队车辆加油，将部分军用油料储备存放在地方石油公司的管线内，平均每年可节省大约4.7亿卢布的保存和更新油料储备的开支。

英国国防部先后出台了《国防科技和创新战略》和国家“一个工业基础”的发展规划，明确指出国防部应吸引世界范围内技术先进的民用部门参与军工科研生产。随着民用部门在推动技术和社会变革方面显现出日益重要的作用，英国国防部正寻求与其建立新型伙伴关系，通过发挥各自的资源优势，实现互利共赢。《国防创新重点》指出英国国防部应通过与民用部门开展创新合作，解决目前较为紧迫的问题，为国防部与工业界、学术界，尤其是非传统军工企业开展高效合作提供基础以及为国防创新基金的未来投资方向提供参考。英国国防部通过国防科学与技术实验室支持一些内部研究和技术工作，但绝大多数研发活动将外包给私营部门，后者承诺投入部分自身资源支持这些活动。英国还通过专利许可证贸易推进军方与大学、研究机构、企业的项目合作，专利许可方与被许可方签订涉及知识产权转移的协议，规范专利权、版权、技术秘密等知识产权的使用，使大学、科研单位和企业等知识产权产生方在拥有知识产权控制权的同时，获得该项知识产权在企业应用的提成收益，企业或个人可以拥有知识产权的使用权以及相应的经济效益。

四、加强对军民融合项目的第三方评价

第三方评价是指第三方对政府开展的公共政策、公共项目、公共服务等公共支出行为进行的评价，是绩效管理的重要形式，具有独立性、专业性、社会性、公开性和公正性等特点。第三方评价的主要任务是对军民融合项目运作的情况及其绩效进行评价，提出结论性建议，主要有专家评价、专业机构评价、社会代表评价和民众参与评价等四种模式。实行第三方评价，能够摆脱各方利益的束缚，站在第三方的立场上，客观公正地对军民融合项目的合理性、科学性和项目建设的绩效作出客观评价、给出正确结论；采用政府购买服务的方式开展第三方评价，所有的社会组织都可以通过竞争参与评价活动，打破自我评价的局限性和少数人评价的垄断性，通过广泛参与提高军民融合项目评价的质量和水平；通过加强第三方评价机构专业化建设，让专业的机构、专业的人员、用专业的方法做专业的事，保证军民融合项目评价的精准性。

从国际经验来看，第三方评价由于其专业性与权威性，越来越受到各国政府的重视。对于政府投资项目的评估验收，通常是由独立的第三方评价机构来实施，评价结果高度透明、客观公正。在世界主要国家，第三方评价机构是军民融合项目评价的重要力量，在多数情况下，由一些专业评价机构或研究机构充当第三方，对军民融合项目的科学性、合理性等方面进行独立评价，可以保证作为第三方的独立性、专业性、权威性的要求。例如，美国联邦政府资助的研究与开发中心、兰德公司、布鲁金斯学会等智库或专业机构，都是军民融合项目评价的主要力量。美国国会审计署是独立于联邦政府的审计机构，主要依据技术成熟度评价标准和关于项目超支幅度25%限额的《纳恩-迈克迪法案》，审核军民融合项目的进展、经费使用效益和综合绩效。美国军民融合项目评价体系基础层次的主体是工作层一体化产品小组，通常按照职能分为试验、成本/性能、合同等专项小组，除承担军民融合项目的全寿命管理工作外，负责军民融合项目各个阶段的基础评价工作。美国政府部门内部有众多的评价和鉴定机构，从军民融合项目计划、全寿命费用管理、技术成熟度和试验鉴定等四个方面建立执行层次的评价机构。

在军民融合项目评价工作中，美国政府建立了强制性的报告制度，对报告（如军民融合项目计划、项目基线报告、项目执行总结报告）的内容、提交时间、报告责任人等做出具体规定。在选择承包商时，承包商要提供以往履约情况、合同业绩、资金来源以及设备设施、技术实力等情况的报告作为参考。在军民融合项目合同管理方面，承包商需要提供其成本数据报告、成本执行报告、成本/进度状态报告、合同资金状况报告等有关项目进展情况的报告。这些文件或报告，从当事人的角度给出了对自身状况的评价，形成大量可供军民融合评价的文件和信息。美国政府采用了许多方法来保证能够及时获得各种评价所需的信息，如“以往业绩”倡议，对承包商履行合同的以往业绩进行评价，以供再次选择承包商时参考。

法国政府制定了统一的标准、透明的评价办法和程序，委托第三方评价机构对军民融合项目进行评价，评价结果具有高度的透明性，在保密范围内可公开供公众进行查询。德国政府委托相对独立的科学委员会，负责对军民融合相关项目进行评价。从世界主要国家的实践看，政府作为出资人与评价机构相互监督，确保了军民融合项目评价的公平性和公正性。